財政部關于光伏補貼的表態 標志著一個時代的結束

財政部的一則官宣回復，將曾經被業內熱烈討論的補貼缺口問題，再次推上了輿論的制高點。

九月二十七日，財政部官網公布《財政部對十三屆全國人大二次會議第9258號建議的答復》，其中明確了關于光伏存量項目的三個解決思路，一是擬放開目錄管理，由電網公司確認符合補貼條件的項目，簡化撥付流程;二是通過綠證交易和市場化交易等方式減少補貼需求;三是與稅務部門保持溝通，進一步加強可再生能源電價附加征收力度，新增補貼資金收入。

財政部強調，在當前形勢下，暫無法提高電價附加征收標準。另外，國債具有強烈市場信號，在非特殊時期或遇到特殊困難情況下，不宜啟用。這意味著，此前被市場寄予厚望的兩條可行措施，也化為了泡影。

十月八日，財政部公布了《關于2019年中央政府性基金預算的說明》。數據顯示，2019年可再生能源電價附加收入預算數為835億元，比2018年執行數新增48.9億元，上升6.2%。2019年可再生能源電價附加支出預算數為866.1億元，比上年執行數新增27.22億元，上升3.2%。

值得注意的是，在2019年可再生能源電價附加支出預算數中：中央本級支出預算數為780.1億元，按項目類型分：風電366.65億元，光伏351.05億元，生物質62.41億元。

然而，這關于近年爆發性上升的光伏行業來說卻僅僅是杯水車薪。我國光伏行業協會統計數據顯示，2018年，我國可再生能源補貼缺口已超過1400億元。根據財政部統計，截至2017年底，光伏電價補貼缺口達到1000億元，光伏每年所需補貼約901億元。

十余年間不斷滾存下來的巨大補貼缺口，成為光伏行業的一道坎。根據財政部的最新表態，可以預見的是，此前大力扶持新能源的財政補貼即將完成歷史使命，光伏的下一個五年，要靠自身的競爭力取勝。

01由來已久的補貼"沉疴

隨著霧霾問題加劇，能源安全問題日益突出，光伏等新能源產業的發展迫在眉睫，由此也埋下了補貼問題的火種。

2006年，國家頒布《中華人民共和國可再生能源法》，大力支持并發展可再生能源。在執行過程中，確立了我國上網電費結算方式。

2013年關于我國光伏行業來說，是一個具有里程碑意義的年份。這一年，我國光伏應用市場開始真正啟動，并一路狂飆。

2013年七月，國務院公布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》。一個月后，國家能源局公布《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》，明確光伏補貼從金太陽事前補貼正式轉為度電補貼。

具體而言，光伏的上網電價結算包含兩部分：當地脫硫煤電價+可再生能源基金。而光伏補貼，實際上是可再生能源基金的另一種說法。它是根據國家的法律法規，從全國人民電費里面收取的，用之于全社會，本質上是很清晰的收支關系。依照可再生能源法，國家肩負著直接收取和保障支付的雙重責任。

十余年過去，我國光伏新增裝機和累計裝機均已經領跑全球。受益補貼，從2013年到2018年，我國光伏行業新增裝機分別為9.58GW、10.56GW、15.13GW、34.15GW、53.06GW、44.26GW，分別同比上升199.38%、10.23%、43.28%、125.71%、49.52%、-16.58%。

截至2019年四月底，已并網光伏達到1.81億千瓦。但與之伴隨的是，補貼缺口以燎原之勢日益擴大，每年高達千億之巨，大量的補貼不能及時到位，已經影響到公司的資金周轉。不少光伏電站持有量較大的公司補貼拖欠數額已達數十億元，導致民營公司紛紛出售手中電站資產，以改善現金流。

關于補貼缺口持續擴大的原因，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任、我國能源研究會可再生能源專業委員會主任委員李俊峰認為，一是征收不到位，導致入不敷出;二是征收額度沒有隨可再生能源規模的擴大而提高。李俊峰指出，補貼來源是從可再生能源電價附加征收，每年應征收1000億元，但是征收比例僅75%左右，年度欠收200多億元，長此以往而造成了歷史欠賬，并多年累積、滾存而成為1000億元的缺口。

同時，作為可再生能源補貼的唯一來源，可再生能源附加的額度沒有按照可再生能源法的要求及時調整。可再生能源電價附加自2007年的0.1分/千瓦時、2012年調整為0.015元/千瓦時，到2016年提高至0.019元/千瓦時。隨著產業規模的擴張，總補貼數額同步上升。2017年，新能源裝機大幅上升，但沒有相應提高附加費。

根據中電聯數據，截止2018年六月底，我國光伏總裝機容量為15606萬kW，而進入前七批進入可再生能源補貼目錄的光伏電站規模共計約50GW，僅占目前我國總裝機規模的32%。

行業分析人士計算，由于新能源項目快速新增，在包括光伏在內的所有新能源項目納入補貼后，2018年底的補貼缺口高達2088億元。

反觀火電行業，與光伏行業相比則是天差地別。公開資料顯示，從2000年到2017年近20年間，國家共計為國內煤電脫硫脫硝補貼了超過2萬億元，現在每年超過1200億元，近二十年來平均每年的補貼也在1000億左右，并且火電的補貼直接轉移到了電價中進行全社會分攤。

對此不少專家指出，光伏承擔了國家能源改革轉型、節能減排、城市空氣改良、環境污染和霧霾問題解決的歷史使命和根本責任，當清潔能源達到煤電的真實價格時，就應當大力支持和發展，每年500-1000億的補貼是值得的。同時有專家表示，假如社會用電每度附加新增到3分錢，補貼將由此全部解決。

02量價難全的補貼政策

實際上，合理的補貼政策，應經得起補貼成本和環境收益的核算。但從成效方面看，對光伏行業的補貼收益有且只有環境效益。這也在潛移默化中，形成了光伏補貼政策改革的難解之題。

目前，我國光伏裝機容量已躍居世界第一，仍在高速發展。根據我國光伏行業協會統計，2007-2017年，光伏組件和系統價格下降幅度達90%。如今我國光伏組件的生產成本已降至近2元/瓦，系統設備投資已降至近5元/瓦的全球領先水平。在近期公布的光伏領跑者項目中，已有公司報出了0.31元/千瓦時的最低申報電價，創下我國光伏投標電價最低記錄，已經低于當地的標桿燃煤電價。

關于政府而言，雖然高額補貼驅動了高速發展，卻導致了政策調整的相對滯后。由于政府和能源公司信息之間的高度不對稱，傳統的固定電價制度難以適應光伏發電成本瞬息萬變的形勢，間接造成了補貼缺口的擴大。

關于公司來說，價格和產量是其參與市場競爭、贏取市場份額的籌碼。此前的固定上網電價政策是在量價齊升的背景下推動光伏行業發展，也正是因此，多數公司選擇無窮擴張產量，到了競爭開放的環境中，量價則難全。這種實際發展狀況也衍生出補貼問題以及棄光量居高不下的雙重悲劇。

對此，國家開始采用上網電價競標的方式對光伏進行補貼。相比之下，上網電價競標制度以市場競價的方式，真實的發現和還原光伏發電的成本，為大幅度降低補貼資金供應了現實可行的選擇。

從市場環境角度，此前業內專家對解決光伏補貼缺口提出了一系列建議，包括擴大上網電價競標項目范圍;調整新增裝機規模;將上網電價調整到位，使光伏的投資回報率回歸市場平均狀況;適當增收居民用電的可再生能源電價附加;考慮已光伏發電一定占比原則，制定合理的最低保障利用小時數，促進光伏參與電力市場交易;加快電力市場改革，釋放光伏發電的競爭優勢等等。

如今，財政部的態度已經較為明顯，電價附加征收標準無法提升，國債方式絕不可行，已有資金相對固定，解決方式卻依舊困難重重。根據之前的補貼政策，光伏標桿電價將每年下降一次，而據目前的光伏成本下降速度，業內測算，在2020年前后，光伏將可以實現平價上網，不再要國家補貼。

總體而言，在當前的新形勢下，光伏已經邁入發展壯大的階段，曾經催生光伏發電高額補貼政策的歷史因素已經發生變化。時移世易，對光伏補貼的指望應當適可而止，當下的光伏行業，自謀生路才是硬道理。